بدأت محاولات إنشاء مجلس نيابي في الأردن منذ عام 1923، ثم جاء القانون الأساسي لإمارة شرق الأردن لعام 1928 ليؤسس تجربة تشريعية قامت على مجلس واحد هو المجلس التشريعي، وانتُخب أول مجالسه عام 1929، واستمرت هذه الصيغة طوال مرحلة الإمارة. ولم تظهر الغرفة الثانية إلا بعد الاستقلال والتحول من الإمارة إلى المملكة؛ إذ أخذ دستور عام 1947، لأول مرة، بنظام المجلسين، فأصبح مجلس الأمة يتألف من مجلس الأعيان ومجلس النواب، وشُكّل أول مجلس أعيان في 24 تشرين الأول 1947، ثم جاء دستور عام 1952 ليكرس هذا البناء ضمن النظام الدستوري الأردني.

ومن ثم؛ فإن مجلس الأعيان لم يكن امتداداً تلقائياً لنشأة الحياة النيابية الأردنية، وإنما كان نتاجاً لاختيار دستوري ارتبط بمرحلة تأسيس الدولة بعد الاستقلال. وهذا يطرح سؤالاً يتجاوز واقعة النشأة إلى فلسفة الاختيار ذاته: لماذا انتقلت الدولة من مجلس تشريعي واحد إلى نظام يقوم على غرفتين؟ وما الذي كان يراد للغرفة الثانية أن تضيفه إلى العملية التشريعية؟ وهل ما زالت الوظيفة التي بررت هذا الاختيار متحققة اليوم بالقدر الذي يبرر استمرار الثنائية بالصورة ذاتها؟

وتكتسب هذه الأسئلة أهميتها من أن الدستور الأردني لا يتعامل مع المجلسين باعتبارهما مؤسستين منفصلتين في أصل السلطة التشريعية، وإنما يجمعهما في إطار «مجلس الأمة». فالمادة (24) تقرر أن الأمة مصدر السلطات، وأنها تمارس سلطاتها على الوجه المبين في الدستور، في حين تنص المادة (25) على أن السلطة التشريعية تناط بمجلس الأمة والملك، وأن مجلس الأمة يتألف من مجلسي الأعيان والنواب. وبذلك؛ فإن مبدأ أن الأمة مصدر السلطات لا يعني، في البناء الدستوري الأردني، وحدة مصدر العضوية في الهيئة التشريعية، وإنما يعني أن ممارسة السلطة تتم وفق الكيفية التي رسمها الدستور.

ويظهر هذا التمايز بوضوح في مصدر العضوية؛ فمجلس النواب يتألف من أعضاء منتخبين انتخاباً عاماً سرياً ومباشراً، بينما يعين الملك أعضاء مجلس الأعيان ورئيسه. كما لا يتجاوز عدد أعضاء مجلس الأعيان نصف عدد أعضاء مجلس النواب، ويشترط الدستور في عضو الأعيان أن يكون قد أتم الأربعين، وأن ينتمي إلى الفئات التي حددتها المادة (64)، ومن بينها رؤساء الوزراء والوزراء السابقون، والسفراء والوزراء المفوضون، ورؤساء مجلس النواب، والقضاة، والضباط المتقاعدون، والنواب السابقون، وغيرهم.

ولا يشكل اختلاف مصدر العضوية، من الناحية الدستورية، تناقضاً مع مبدأ مصدر السلطات؛ فالدستور نفسه هو الذي أنشأ المجلسين وحدد طريقة تشكيل كل منهما. ومن ثم؛ فإن مشروعية مجلس الأعيان لا تستند إلى كونه منتخباً، وإنما إلى كونه جزءاً من البناء الدستوري للسلطة التشريعية. غير أن حسم مسألة المشروعية لا يحسم، بالضرورة، مسألة الوظيفة؛ إذ يبقى السؤال عن الغاية التي يبرر اختلاف تكوينه عن مجلس النواب.

وهنا تكمن المسألة الجوهرية في فلسفة الثنائية التشريعية؛ فإذا كان مجلس النواب يستند إلى التمثيل الانتخابي المباشر، فإن الغرفة الثانية يفترض أن تضيف إلى العملية التشريعية قيمة مختلفة، قوامها الخبرة والتجربة والتروي وتعدد الخلفيات. ولذلك؛ لا ينبغي أن يقاس دور مجلس الأعيان بمدى تشابهه مع مجلس النواب، وإنما بمدى نجاحه في أداء الوظيفة التي تبرر اختلاف تكوينه عنه.

ويظهر هذا الدور في المسار الدستوري لصناعة القانون؛ فمشروع القانون يعرض على مجلس النواب، وله قبوله أو تعديله أو رفضه، ثم يرفع في جميع الحالات إلى مجلس الأعيان، ولا يصدر القانون إلا إذا أقره المجلسان وصدق عليه الملك. وإذا نشأ الخلاف بين المجلسين وفق الحالة التي حددها الدستور، يجتمعان في جلسة مشتركة برئاسة رئيس مجلس الأعيان لبحث المواد المختلف فيها، وفق الإجراءات والأغلبية التي نص عليها الدستور.

ولا تعني رئاسة رئيس مجلس الأعيان للجلسة المشتركة، في هذا السياق، قيام علاقة تراتبية بين المجلسين؛ فهي رئاسة إجرائية لجلسة حدد الدستور حالتها وأحكامها، ولا تجعل من رئيس الأعيان رئيساً لمجلس النواب، أو تمنح الغرفة الثانية مرتبة دستورية أعلى من الغرفة المنتخبة. فلكل مجلس تكوينه واختصاصاته، ويجتمعان عند ممارسة الاختصاص التشريعي الذي يتطلب اجتماعهما.

غير أن مجرد مرور مشروع القانون بغرفتين لا يكفي، في ذاته، لتبرير الثنائية التشريعية؛ فالقيمة المؤسسية للغرفة الثانية تتوقف على قدرتها على تقديم مراجعة نوعية للنص التشريعي. وإذا كانت وظيفتها لا تتجاوز إعادة الإجراءات ذاتها أو تكرار المداولات التي جرت في مجلس النواب، فإن تعدد المراحل يصبح مجرد ازدواج إجرائي. أما إذا استطاعت أن تخضع التشريع لقراءة مختلفة تستند إلى الخبرة والتخصص والتروي، فإن الثنائية تتحول إلى وسيلة لتحسين جودة القانون.

وتزداد أهمية هذه الوظيفة في الدولة الحديثة، حيث لم تعد عملية التشريع مقتصرة على الصياغة القانونية المجردة، وإنما أصبحت القوانين تتصل بالاقتصاد والمال العام والتكنولوجيا والبيانات والإدارة والالتزامات الدولية، وقد تترتب عليها آثار واسعة لا تظهر بالضرورة عند النظر إلى النص في صورته المجردة. ومن ثم؛ فإن مراجعة التشريع لا ينبغي أن تقتصر على سلامة عباراته، وإنما تمتد إلى اتساقه مع المنظومة القانونية، وقابليته للتطبيق، وآثاره المالية والإدارية والاجتماعية، وما قد يثيره من إشكالات عند النفاذ.

ومن هنا؛ يمكن أن تكون للغرفة الثانية قيمة دستورية وعملية حقيقية، إذا تحولت الخبرة التي يفترضها تكوينها إلى مراجعة مؤسسية للنصوص، وإلى كشف مواطن التعارض أو القصور، وتحسين الصياغة، ومعالجة الآثار غير المقصودة. فالخبرة لا تكتسب قيمتها بمجرد وجود أصحابها في المجلس، وإنما بما تنتجه من أثر في التشريع.

ولا تقدم التجارب المقارنة نموذجاً واحداً للغرفة الثانية يمكن إسقاطه على الحالة الأردنية؛ فتنوع النظم الدستورية يكشف أن وجود الغرفة الثانية يرتبط، في كل تجربة، بالوظيفة التي يراد لها أن تؤديها وبطبيعة النظام السياسي الذي تعمل في إطاره. ولذلك، فإن المقارنة لا تستهدف البحث عن نموذج جاهز، وإنما تساعد على تحديد موقع التجربة الأردنية وفهم الأساس الذي يقوم عليه اختلاف تكوين مجلس الأعيان عن مجلس النواب.

فعلى المستوى العربي، تقوم البحرين، كما في الأردن، على مجلس نواب منتخب ومجلس شورى معين، بينما تجمع سلطنة عُمان بين مجلس شورى منتخب ومجلس دولة معين، في حين يختلف النموذج المغربي في تشكيل مجلس المستشارين، الذي يقوم على الانتخاب غير المباشر وتمثيل الجماعات الترابية والهيئات المهنية ومكونات أخرى حددها الدستور. وتكشف هذه النماذج أن الغرفة الثانية العربية لا تقوم على فلسفة واحدة؛ فقد تكون أداة لإدخال الخبرة إلى العملية التشريعية، أو وسيلة لتمثيل مصالح وقطاعات لا تجد تعبيراً مباشراً في الانتخاب العام، أو قناة لتمثيل وحدات ومؤسسات وفق ترتيبات دستورية خاصة.

أما في النظم الغربية، فتتباين الفلسفة بصورة أوضح؛ ففي المملكة المتحدة يتولى مجلس اللوردات، إلى جانب مجلس العموم المنتخب، دوراً مهماً في مراجعة التشريعات وتدقيقها، بينما يقوم مجلس الشيوخ الكندي على التعيين في إطار دولة اتحادية، في حين تقوم الغرفة الثانية في الولايات المتحدة وأستراليا على الانتخاب وترتبط، في جوهر تكوينها، بتمثيل الولايات. أما إيطاليا، فتقوم على ثنائية تشريعية متقاربة في اختصاصات غرفتي البرلمان. ومن ثم، فإن الغرفة الثانية قد تكون غرفة للخبرة والمراجعة، أو أداة للتمثيل الإقليمي، أو شريكاً تشريعياً كاملاً للغرفة الأولى، بحسب البناء الدستوري لكل دولة.

وفي ضوء هذه المقارنة، تبدو خصوصية التجربة الأردنية في أن مجلس الأعيان لا يقوم على تمثيل إقليمي أو اتحادي، ولا على انتخاب غير مباشر للهيئات المهنية أو الترابية، وإنما على التعيين الملكي ضمن شروط وفئات حددها الدستور. ولذلك، فإن مبرر وجوده لا يرتبط بإضافة تمثيل سياسي أو جغرافي موازٍ لمجلس النواب، وإنما يفترض أن يرتبط بما يمكن أن تضيفه الخبرة والتجربة والتروي إلى عملية التشريع. ومن هنا، فإن معيار نجاح النموذج الأردني لا يكمن في مجرد اختلاف طريقة تشكيل المجلسين، وإنما في قدرة هذا الاختلاف على إنتاج مراجعة تشريعية نوعية تضيف إلى ما أنجزه مجلس النواب، وتعزز جودة القانون واتساقه وقابليته للتطبيق.

وعليه، فإن المقارنة الدولية والعربية لا تقود إلى نتيجة مفادها أن الغرفة الثانية ينبغي أن تكون معينة أو منتخبة، وإنما تكشف أن مشروعية الاختيار الدستوري ترتبط بالوظيفة التي يؤديها. وفي الحالة الأردنية، وقد حسم الدستور طريقة تشكيل مجلس الأعيان، يصبح السؤال الأهم متعلقاً بمدى تحقق الغاية الوظيفية من هذا التكوين، ومدى تحول الخبرة التي يفترض أن يمثلها المجلس إلى قيمة تشريعية ملموسة في مراجعة القوانين وصياغتها

وبالتالي؛ فإن السؤال الحقيقي في الحالة الأردنية لا يتعلق بأفضلية التعيين على الانتخاب، أو العكس؛ وإنما بمدى اتساق طريقة التشكيل مع الوظيفة التي يفترض أن تؤديها الغرفة الثانية. فإذا كان التعيين مقصوداً به إدخال الخبرة والتجربة إلى العملية التشريعية، فإن معيار نجاح هذا الاختيار يجب أن يظهر في طبيعة المراجعة التي يمارسها المجلس، وفي الأثر الذي تتركه في النصوص التشريعية.
ومن هنا؛ فإن تقييم أداء مجلس الأعيان ينبغي ألا يقوم على الانطباع العام، وإنما يمكن أن يستند إلى معايير قابلة للفحص؛ من بينها طبيعة التعديلات التي يدخلها المجلس على مشروعات القوانين، ومدى إسهامها في إزالة التعارض بين النصوص، أو معالجة الثغرات التشريعية، أو تحسين الصياغة، أو معالجة الآثار القانونية والمالية والإدارية غير المقصودة.

وهذا المنهج أكثر دقة من الاكتفاء بالقول إن المجلس يضم شخصيات ذات خبرة؛ لأن وجود الخبرة شيء، وتحولها إلى قيمة تشريعية قابلة للرصد شيء آخر. كما أن مجلس الأعيان ليس المؤسسة الوحيدة التي تضطلع بمهمة تحسين جودة التشريع؛ فهناك اللجان النيابية المتخصصة، وديوان التشريع والرأي، والجهات الحكومية المختصة، والخبراء والجامعات ومراكز الدراسات. ومن ثم؛ فإن مبرر الغرفة الثانية لا يمكن أن يقوم على احتكار الخبرة، وإنما على مأسسة المراجعة التشريعية داخل السلطة التشريعية نفسها.

ومع تطور الحياة الحزبية والبرلمانية في الأردن، تزداد الحاجة إلى وضوح الدور الذي يؤديه مجلس الأعيان. فليس المطلوب أن ينافس مجلس النواب في التمثيل السياسي المباشر، ولا أن يتحول إلى نسخة ثانية منه، وإنما أن يحقق تكاملاً وظيفياً معه؛ بحيث يكون اختلاف مصدر العضوية مدخلاً إلى اختلاف زاوية النظر إلى التشريع.

أما الكلفة المالية للمجلس، فهي مسألة مشروعة في إطار النقاش حول كفاءة الإنفاق العام، لكنها لا تصلح وحدها معياراً للحكم على مؤسسة دستورية؛ إذ ينبغي أن تقاس الكلفة في ضوء القيمة العامة التي تنتجها المؤسسة، ومدى تناسب الموارد المخصصة لها مع الوظيفة التي تؤديها. ولذلك؛ فإن النقاش الأكثر جدوى ليس كم تبلغ كلفة المجلس فحسب، وإنما ماذا ينتج مقابل هذه الكلفة، وما القيمة التي يضيفها إلى العملية التشريعية.

وفي الاتجاه المقابل؛ فإن الاحتجاج بأن مجلس الأعيان مؤسسة دستورية لا يحسم النقاش حول أدائه؛ فالنص الدستوري يحسم وجود المؤسسة ومشروعيتها، لكنه لا يحول دون مساءلة أدائها أو تطوير آليات عملها. فالمؤسسات الدستورية ليست فوق التقييم، وإنما تقاس فاعليتها بمدى قدرتها على أداء الوظائف التي أسندها إليها الدستور.

وإذا كان أي تغيير يمس أصل وجود مجلس الأعيان أو موقعه في بنية السلطة التشريعية يدخل في نطاق التعديل الدستوري، فإن تطوير أدائه وآليات عمله لا يتوقف بالضرورة على إعادة النظر في أصل وجوده. ومن هنا؛ يمكن أن يكون النقاش حول المجلس منصباً على تعزيز وظيفته التشريعية، وتطوير أدوات المراجعة، والاستفادة بصورة أوسع من الخبرات المتخصصة، ورفع مستوى التكامل بين المراحل المختلفة لصناعة القانون.

وهنا يصبح التحديث السياسي اختباراً للمؤسسات، لا حكماً مسبقاً عليها؛ فالتحديث لا يعني بالضرورة أن كل مؤسسة نشأت في مرحلة سابقة ينبغي أن تزول، كما لا يعني أن كل مؤسسة دستورية يجب أن تبقى على صورتها دون مراجعة. وإنما يعني أن تقاس المؤسسات بوظائفها، وأن يعاد النظر في أدواتها كلما تغيرت حاجات الدولة وتطورت طبيعة العمل العام.

فالثنائية التشريعية في الأردن لم تكن قدراً تاريخياً، وإنما كانت خياراً دستورياً ارتبط بمرحلة معينة من تطور الدولة وبناء مؤسساتها. غير أن استمرار هذا الخيار لا ينبغي أن يستند إلى قدمه، كما لا ينبغي أن يقاس بمجرد وجوده في النص الدستوري؛ وإنما بمدى قدرته على تحقيق الغاية التي يفترض أن يقوم عليها: تحسين صناعة القانون من خلال الجمع بين التمثيل الانتخابي، والخبرة، والمراجعة، والتروي.
ومن ثم؛ فإن جوهر النقاش حول مجلس الأعيان لا يكمن في عدد أعضائه، ولا في طريقة تعيينهم وحدها، ولا في كلفته المالية، وإنما في السؤال الأكثر جوهرية: هل ينتج اختلاف تكوينه عن مجلس النواب اختلافاً حقيقياً في الوظيفة والأثر التشريعي؟

فإذا كانت الغرفة الثانية تضيف إلى التشريع قراءة مختلفة، وتكشف ما قد يفوت في المرحلة الأولى، وتسهم في إحكام النصوص واتساقها وقابليتها للتطبيق، فإن الثنائية التشريعية تتحول إلى أداة للتكامل المؤسسي. أما إذا تلاشى هذا الاختلاف، وأصبح وجود الغرفة الثانية مجرد تكرار للإجراءات، فإن السؤال حول تطوير النموذج سيظل قائماً بوصفه سؤالاً في الكفاءة الدستورية وجودة التشريع.
وفي النهاية؛ فإن قيمة مجلس الأعيان لا تستمد من كونه أقدم أو أحدث، ولا من كونه معيناً أو منتخباً، وإنما من الوظيفة التي يؤديها داخل النظام الدستوري الأردني؛ فالمؤسسة التشريعية لا تقاس بعدد غرفها، وإنما بقدرتها على إنتاج قانون أكثر اتساقاً ودقة وفاعلية. ومن هنا؛ فإن المعيار الحقيقي لاستمرار الثنائية ليس تاريخ نشأتها، وإنما القيمة التشريعية التي تستطيع أن تضيفها إلى الدولة والمجتمع.