أثار قرار مجلس النواب السابق المتضمن فصل النائب طلال الشريف جدلا قانونيا واسعا، ولم أعلق على القرار في حينه لأسباب مهنية خالصة، وما دفعني للكتابة بشأن هذا الموضوع هو نقاش وحوار هادئ مع أستاذنا الدكتور عادل الحياري قبل بضعة أيام اختلفت معه بشأن التكييف القانوني لهذه الواقعة، فهو يرى - وقد شاطره الرأي أيضا عدد من أصحاب الاختصاص- أن قرار مجلس النواب بفصل أحد أعضائه هو قرار إداري يخضع للطعن أمام القضاء الإداري.

في البداية نقول إن الدستور أعطى لمجلس النواب صلاحية فصل العضو في المادة (90) من الدستور، بالقول، ((لا يجوز فصل أحد من عضوية أي من مجلسي الأعيان والنواب إلا بقرار صادر من المجلس الذي هو منتسب إليه ، ويشترط في غير حالتي عدم الجمع والسقوط المبينتين في هذا الدستور وبقانون الانتخاب أن يصدر قرار الفصل بأكثرية ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس وإذا كان الفصل يتعلق بعضو من مجلس الأعيان فيرفع قرار المجلس إلى الملك لإقراره..)).

ولم يبين قانون الانتخاب لسنة 2012 - الذي كان نافذاً في حينه - الحالات التي تجيز للمجلس فصل أحد أعضائه كما هو الحال في قانون الانتخاب رقم 24 لسنة 1960 والذي نص في المـادة (71) منه على ((.. إذا توفي عضو مجلس النواب أو تغيب عن جلسات المجلس أكثر من شهر خلال أية دورة عادية أو أكثر من ثلث المدة خلال أية دورة استثنائية دون ان يحصل على إذن بذلك من المجلس ودون أن يكون تغيبه لمعذرة مشروعة ، أو إذا التحق بدولة أجنبية أو أثبت إقرارا أو اعترافا بالإخلاص والطاعة لها او قام بعمل قد يصبح بموجبه أحد رعايا تلك الدولة او اشترك في ذلك العمل أو أيده تسقط عضويته ويصبح محله شاغراً ويتم إسقاط هذه الصفة بقرار من ثلثي أعضاء مجلس النواب...)).

واجد – مع التقدير لأستاذنا الجليل – أن قرار مجلس النواب هو عمل برلماني خالص لا يخضع لرقابة القضاء الإداري وسوف أبسّط الأسباب والمبررات التي تؤيد ما ذهبنا إليه:

1. إن القول إن قرار الفصل يخضع لرقابة القضاء الإداري هذا يعني بالضرورة أن ما أصدره المجلس هو قرار إداري بالمعنى المقصود في قانون القضاء الإداري رقم 27 لسنة 2014 ومن قبله قانون محكمة العدل العليا رقم 12 لسنة 1992، لذلك فالسؤال الذي يطرح نفسه في هذا المقام هو ما المقصود بالقرار الإداري؟

2. ماهية القرار الإداري؟ لم يضع المشرّع الأردني تعريفاً للقرار الإداري، الذي تختص محاكم القضاء الإداري بنظر المنازعات المتعلقة به، حيث استخدم المشرع في المادة (95) من قانون القضاء الإداري عبارة (القرارات الإدارية) دون أي تحديد، ولذا فإن وضع تعريف لمفهوم القرار الإداري أصبح واجباً ملقى على عاتق القضاء، وقد استقر قضاء مجلس الدولة المصري على تعريف القرار الإداري بأنه: "إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة، مما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح، بقصد إحداث أثر قانوني معين متى كان ممكناً وجائزاً قانونا، وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة". وقد تبنت محكمة العدل العليا تعريفاً مماثلاً للتعريف المتقــــــدم حيـــث تقول: ((.. لقد استقر اجتهاد محكمة العدل العليا على تعريف القرار الإداري انه إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين والأنظمة، بقصد إحداث مركز قانوني معين أو تغييره أو تعديله متى كان ذلك ممكناً وجائزاً قانوناً..)).

3. ومن خلال التعريف المتقدم نجد أنه ليس كل عمل قانوني يصدر عن إدارة عامة يعد قراراً إدارياً، يختص القضاء الإداري بنظر دعوى طلب إلغائه أو وقف تنفيذه، إذ لابد من توافر جملة من الخصائص او الشروط في هذا القرار، أهمها صدور القرار عن جهة إدارية، أي عن إحدى الهيئات الإدارية التابعة لشخص من أشخاص القانون العام، سواء أكانت إقليمية كالبلديات أم مرفقية كالهيئات والمؤسسات العامة. وقد تبنى كل من القضاء والفقه - كقاعدة عامة- المعيار الشكلي في تحديد وتمييز القرار الإداري. إذ يكفي طبقا لهذا المعيار أن يصدر العمل من جانب هيئة إدارية، مركزية كانت أم لا مركزية؛ لإضفاء وصف القرار الإداري عليه.

4. وترتيباً على تبني المعيار الشكلي في تحديد القرارات الإدارية، فإنه يستبعد من نطاق هذه القرارات وبالتالي من نطاق دعوى الإلغاء نوعان من الأعمال: الأعمال القضائية والأعمال الصادرة عن السلطة التشريعية (وهي التي تهمنا في هذا المقال) أيا كانت طبيعة هذه الأعمال وفقاً للمعيار الموضوعي، أي سواء أكانت تتضمن قواعد عامة مجردة كالقوانين، أم لم تتضمن مثل هذه القواعد، فقانون الموازنة مثلاً، ورغم أنه يعتبر من الناحية الموضوعية عملا إدارياً، إلا أنه لا يجوز أن يكون محلاً لدعوى الإلغاء. ومن الأعمال الصادرة عن السلطة التشريعية والتي تستبعد من نطاق دعوى الإلغاء، الأعمال التي يطلق عليها الأعمال البرلمانية، وهي عبارة عن القرارات التي يصدرها البرلمان أو لجانه المتعلقة بتأدية وظيفته أو بالنظام الداخلي، كقرارات إسقاط العضوية، أو فصل العضو، أو رفع الحصانة البرلمانية، أو عدم رفعها، وكذلك قرارات سحب الثقة من الوزارة بأكملها، أو من أحد الوزراء، والقرارات الخاصة بتشكيل اللجان النيابية... إلخ، إذ تأخذ هذه الأعمال كافة حكم التشريعات العادية من ناحية عدم اختصاص القضاء الإداري بإلغائها.

5. وعلى العكس من ذلك، فإن ما يصدر عن السلطة التشريعية من قرارات تتعلق بحياة موظفي البرلمان الوظيفية، كالقرارات الخاصة بتعيينهم و ترقيتهم و فصلهم... إلخ، فإنها تعتبر قرارات إدارية يجوز الطعن فيها بالإلغاء.

خلاصة القول، إن قرار مجلس النواب المتضمن فصل أحد أعضائه هو عمل برلماني خالص، لا يخضع لرقابة القضاء الإداري، لأن هذا القرار لا تتوافر فيه خصائص القرار الاداري أو شروطه؛ لأنه لم يصدر عن جهة ادارية تابعة للسلطة التنفيذية، وبالتالي فإن هذا القرار تجرد من أهم صفاته ألا وهي الصفة (الإدارية) ، ودخل في صفه أخرى باعتباره عملا برلمانيا لا يجوز للقضاء الرقابة عليه احتراما والتزاما بمبدأ الفصل بين السلطات.